Aparência
Administração direta e indireta
Matéria: Administração Pública, Direito e Contratações
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Centralização e distribuição
Administração direta reúne os órgãos das pessoas políticas: União, estados, Distrito Federal e municípios. Órgão não possui personalidade jurídica própria; é um centro de competências que atua em nome da pessoa a que pertence. Quando a União distribui funções entre ministérios e secretarias, ocorre desconcentração dentro da mesma pessoa jurídica e permanece a relação hierárquica.
Na descentralização, a atividade passa a ser exercida por outra pessoa. Por serviço ou outorga, a lei cria ou autoriza uma entidade administrativa e lhe atribui função; por colaboração ou delegação, um particular executa serviço por concessão ou permissão, sem integrar a Administração indireta. Entre o ente político e a entidade descentralizada há vinculação e controle finalístico, não a hierarquia interna existente entre órgãos.
Entidades
Autarquia é pessoa de direito público criada diretamente por lei para atividade típica, com prerrogativas e sujeições públicas. Fundação pública desenvolve atividades sociais, científicas ou culturais e pode assumir personalidade pública ou privada conforme regime.
Empresa pública é pessoa privada com capital integralmente público, admitidas composições entre entes públicos, e forma societária adequada. Sociedade de economia mista é sociedade anônima com maioria das ações votantes do poder público e participação privada.
Estatais podem prestar serviço público ou explorar atividade econômica. Possuem personalidade privada, mas estão sujeitas a deveres públicos, como concurso para admissão de empregados, controle estatal e regime próprio de licitações. Regras sobre bens, responsabilidade e privilégios não decorrem apenas do rótulo “estatal”: variam conforme a atividade exercida, a afetação do bem e a norma aplicável.
Criação, vinculação e parceiros
Lei específica cria autarquia e autoriza empresa pública, sociedade de economia mista e fundação; lei complementar define áreas de fundação conforme Constituição. Vinculação é supervisão de finalidade, metas e legalidade; não autoriza substituir livremente decisões da entidade.
Consórcio público pode formar associação pública ou pessoa privada. Serviços sociais autônomos, organizações sociais e OSCIPs não integram a indireta: são particulares colaboradores submetidos a controles relativos a recursos e vínculos.
Antes de aplicar regras sobre bens, pessoal, responsabilidade ou contratação, identifique personalidade, forma de criação, finalidade, capital e natureza da atividade. Um ministério é órgão da União; uma autarquia reguladora é pessoa de direito público; uma empresa pública é pessoa de direito privado com capital integralmente público; e uma concessionária é particular colaboradora. Aplicar uma única regra a todas essas figuras produz erro.
Quadro de identificação
| Figura | Personalidade própria | Integra a Administração | Relação principal |
|---|---|---|---|
| Ministério ou secretaria | Não | Direta | Hierarquia interna |
| Autarquia | Sim, de direito público | Indireta | Vinculação e controle finalístico |
| Empresa pública | Sim, de direito privado | Indireta | Vinculação e controle, sem hierarquia comum |
| Concessionária privada | Sim, de direito privado | Não | Delegação contratual e regulação |
Se uma questão disser que o ente “criou um órgão com personalidade jurídica”, há contradição conceitual: órgão é parte de uma pessoa. Se afirmar que autarquia é subordinada hierarquicamente ao ministério, trocou vinculação por hierarquia. E se chamar concessionária de entidade da Administração indireta, confundiu colaboração privada com descentralização por entidade administrativa.